Reforma Institucional de Sernac: Cambios estructurales de una Institucionalidad anticuada. Nicolás Rivadeneira Haensgen, Abogado Dirección Jurídica Duoc UC.

Reforma Institucional de Sernac: Cambios estructurales de una Institucionalidad anticuada. Nicolás Rivadeneira Haensgen, Abogado Dirección Jurídica Duoc UC.

El Servicio Nacional del Consumidor ha sido un gigante dormido que ha comenzado a despertar de a poco desde la creación del Comisariato General de Subsistencia y Precios en 1932, que nació como una respuesta a la gran crisis de 1929, para luego ir evolucionando a la Superintendencia de Abastecimiento y Precios (SAP) en 1953, luego siendo sustituida por la Dirección de Industria y Comercio (DIRINCO) en 1960, camino que culminó en el año 1990 con la creación del Servicio Nacional Del Consumidor (SERNAC).

Durante los 85 años de existencia de una institucionalidad preocupada (en mayor o menor medida) de los reclamos de los consumidores, se ha presentado una evolución singular en cuanto a las facultades necesarias para realizar las tareas relativas a esta materia.

Las diferencias entre cada una de las instituciones -considerando sus respectivos momentos históricos- es abismante en virtud de las necesidades existentes en una sociedad que se ha vuelto más consciente de sus derechos, particularmente en lo relativo a la exigencia de una protección adecuada de sus derechos en todo ámbito, sin ser los derechos que tienen como consumidores de productos y servicios un punto el cual quedaría ajeno a las demandas de la población.

Las facultades del SERNAC en estricto rigor debemos considerarlas desde su creación propiamente tal a principio de la década de los 90’. En ella fuimos testigos de una débil estructura normativa que sustentaba de manera precaria la protección los derechos del consumidor, cuestión que cambió con la promulgación de la Ley N° 19.496 de protección de los derechos de los consumidores en febrero del año 1997, lo que marcaría un precedente importante, otorgando un marco de protección a un sector que estuvo postergado por mucho tiempo, estableciendo claramente los derechos de los consumidores y cuyo propósito era el equilibrio de una relación tan desventajosa entre las empresas y los consumidores.

Actualmente nos encontramos con una Institución cuyo deber es el velar por cumplimiento de la normativa que tenga relación con el consumidor, difundir los derechos y deberes del mismo y finalmente realizar acciones de información y educación sobre la materia. El artículo 58 de la Ley N°19.496, nos presenta un Servicio Público sin grandes facultades, cuestión que ha sido ampliamente discutido y si bien se ha ampliado el campo de acción del Servicio, considerando situaciones cada vez más especializadas y de sumo interés de la población, como lo fue la creación del “SERNAC Financiero”, sigue sin cumplir un rol preponderante por no contar con aquellas herramientas que le permitan posicionarse como un Servicio que infunda un temor suficiente para el cumplimiento de sus fines inherentes.

Ante una situación como la descrita es que nació la necesidad de hacer modificaciones profundas a la protección de los consumidores, gestándose el año 2014 el proyecto de reforma a la institucionalidad de SERNAC. Han sido diversas las modificaciones que se han realizado desde su ingreso hasta el actual estado ad portas de su promulgación.

Los aspectos más relevantes de esta reforma para efectos del presente artículo, radican en las diversas facultades que pretenden “armar” a SERNAC como una institución con la capacidad de empoderarse en su rol de protección del consumidor, más allá de su actual rol de ente educador y moderador.

Las facultades a las cuales nos referimos son las siguientes:

Facultad Normativa: La facultad de dictar normas que regulen materias de interés del Servicio ha generado grandes suspicacias principalmente por estar acompañada junto a  las otras facultades que se describirán más adelante.

Escribir las reglas a través de las cuales se regularán las relaciones entre consumidores y proveedores en materias determinadas, en si no es problemático. Existen diversos ejemplos de instituciones con dicha facultad que solo robustece a las mismas instituciones. Sin ir más lejos, el ejemplo más cercano sería la situación del Servicio de Impuestos Internos (SII), la cual ha significado una especialización de la normativa, con la agilidad propia de la dictación de este tipo de regulación administrativa, la que siendo inferior dentro de la jerarquía normativa, soluciona las situaciones fácticas que requieren un pronunciamiento urgente.

Ahora bien, en lo particular, esta facultad no podrá ser ejercida libremente por el Director, sino que deberá contar con una serie de requisitos que la limitan. Entre otros se requerirá una expresa fundamentación de las razones por las cuales se procede a dictar la norma, pero además se requerirá informes de expertos imparciales que avalen la medida, y en caso de las entidades reguladas, requerirán él informa favorable del regulador. Lo anterior fue parte de las indicaciones realizadas por el ejecutivo, y que muestra cómo se debió moderar el proyecto, en relación a la versión original, en la cual se extendía sin mayores restricciones esta facultad normativa.

Lo anterior tiene su contrapeso en la posibilidad de recurrir de ilegalidad ante los tribunales de justicia frente a la normativa del Servicio, lo que siendo una herramienta útil y acorde a nuestra legislación, sigue siendo una actuación ex post, y que caería nuevamente la demora frente a la solución del consumidor.

Facultad Interpretativa: La dictación de las normas y su posterior interpretación, parece ser una situación de perogrullo, pero es importante destacar la importancia de aclarar aquellas normas que resulten muy generales, y sirvan para aplicar a los casos particulares, cuestión de suma relevancia en el área en comento, ya que cada caso resulta una realidad muy particular. Sin perjuicio de lo anterior, la interpretación realizada solo será vinculante para los funcionarios de la misma institución y no para los Tribunales, por lo que generamos un instancia de revisión de las interpretaciones, y con el tiempo se irá generando la jurisprudencia suficiente que permita definir la posición de los Tribunales Superiores de Justicia, en el caso de elevar un conflicto hasta la última instancia.

Facultad Sancionatoria: A nuestro parecer esta resulta la facultad más controversial. Existe una gran diferencia entre el texto original, y la versión actual en lo relativo a la extensión de la misma. En la primera versión. Esta facultad permitirá imponer multas a las empresas que no reparen adecuadamente a sus consumidores. Para lo anterior los consumidores podrán seguir dos caminos: por un lado la judicialización del caso a través de los Juzgados de Policía Local, o bien podrán iniciar el proceso administrativo en el mismo Sernac, este último siendo gratuito, sin incurrir en gastos de asesoría legal.

Respecto a las multas aplicables por el servicio se logró una proporcionalidad adecuada, la que no estuvo ausente de discusiones, incluso llegando a ser equiparadas a las multas en casos de colusión en materia de libre competencia, aun considerando las evidentes diferencias, y particularmente en lo relativo al bien jurídico protegido.

Facultad Fiscalizadora: Nos parece que la facultad fiscalizadora enfrenta nuevamente la dificultad de tener una institución juez y parte. En estricto rigor, esta facultad permitirá no solo buscar la veracidad de la información contenida en el reclamo, sino también la razón que motivó en primer momento el reclamo. Si bien el proyecto original no señaló mayores limitaciones a esta facultad, durante su tramitación esto también fue acotado, al punto que SERNAC podría ejercerla existiendo una autorización judicial para el efecto.

Ahora bien siendo una institución que indagará en la veracidad de los hechos, es del todo válida la duda de la real objetividad del Servicio, considerando su misión de velar por la protección de una de las partes.

Las facultades ya descritas significan sin duda un avance en la protección de los consumidores, la modernización de una institucionalidad que había sido dejada de lado, y que no permitía el cumplimiento íntegro de su misión.

En nuestra opinión la presente actualización y robustecimiento institucional era una situación necesaria; pero todas las modificaciones que se realizaron en la tramitación del proyecto dan cuenta de la falta de comunicación entre los interesados, o eventuales obligados por la normativa.

Se propuso una institución omnipresente y omnipotente, lo que al final quedó restringido para la fortuna de los proveedores quienes sin duda se hubieran visto perjudicados en el corto plazo debido a la incertidumbre que generaría esta situación; sin perjuicio de que en nuestra opinión tampoco sea una reforma que favorezca sustancialmente a los consumidores, sino que vino a agrandar aún más al aparato público sin resolver los verdaderos problemas de esta rama.

En un área tan particular como la educación, recordando que las instituciones de educación superior deben organizarse como personas sin fines de lucro, lo que en sí no significa una gran diferencia relativo a los eventuales reclamos que pudieran afectarles. En esta área particular, la Reforma a la Institucionalidad del Sernac, significa una preocupación importante que antes pasaba desapercibido, en virtud de la falta de atribuciones del Organismo. La facultad sancionatoria, generará probablemente un aumento en los reclamos, por un real impacto  a través de la imposición de multas en los casos de atentar arbitrariamente contra los derechos de sus consumidores.

Sin perjuicio de lo anterior, los reclamos actuales que llegan al procedimiento ante los Juzgados de Policía tienen cierto poder vinculante. La desinformación y falta de asesoría legal por parte del denunciante generaban un ciclo poco productivo en términos procesales, con costos asociados y con plazos de hasta 6 meses para la resolución del caso.

Las Instituciones de Educación Superior en relación a su giro único y a lo delicado que resulta tocar el tema de prestación de servicios educacionales, en virtud de las contingencias acontecidas los últimos años, deben tener especial conciencia en la relevancia de la reforma en cuestión, ya que más allá de las eventuales sanciones que puedan imponérseles, se puede ir formando un precedente importante que atente además contra la imagen reputacional de las mismas.

La falta de participación de las asociaciones de consumidores definitivamente se hace sentir por la escasa regulación que los hubiera beneficiado, por ejemplo a través de la profesionalización de las mismas.

Como toda normativa reformista necesita mejorar hasta permitir los objetivos planteados en un comienzo sin perjudicar a una de las partes. La jurisprudencia que se vaya generando, permitirá resguardar conforme a derecho los intereses de todos los obligados en materia de Derecho del Consumidor.

Lunes 30 de octubre de 2017.

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